Opinião: a Política Nacional de Resíduos Sólidos e o seguro ambiental

Por Walter Polido

O projeto de lei de política nacional de resíduos sólidos tramitou por aproximadamente vinte anos no Congresso Nacional, até a promulgação recente da Lei 12305/2010. Vários Estados, dentre eles São Paulo, Rio Grande do Sul, Ceará e Pernambuco já haviam promulgado leis estaduais determinando diretrizes, bem como normas de prevenção e controle da poluição em razão dos resíduos sólidos. A nova lei federal demorou a chegar, mas finalmente ela foi editada, integrando o ordenamento de direito ambiental nacional e certamente com a prerrogativa de também impulsionar a legislação estadual de todos os demais entes federativos do Brasil.

A nova lei é bastante ampla e contempla os anseios da sociedade em prol da preservação ambiental, em razão mesmo das presentes e das futuras gerações, tal como vem expresso na Constituição Federal (art. 225, CF). Estão sujeitas à observância da citada lei as pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e aquelas que desenvolvem ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos (art. 1º, § 1º, Lei 12305/2010). Por resíduos sólidos, entende-se: “material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível” (art. 3º, XVI).

Importante ressaltar, dentre as definições trazidas pela nova lei, a da Responsabilidade Compartilhada pelo Ciclo de Vida dos Produtos, a qual traduz o seguinte: “conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei” (art. 3º, XVII). Ainda, por Geradores de Resíduos Sólidos, entende-se: “pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, que geram resíduos sólidos por meio de suas atividades, nelas incluído o consumo” (art. 3º, IX).

Não há dúvida de que o novo ordenamento apresenta série de novas responsabilidades e muitas delas ainda sujeitas não só à regulamentação da lei, como também ao trabalho profícuo dos doutrinadores e dos operadores do Direito. Eles buscarão aproximá-las da realidade concreta e objetiva do dia a dia da atividade econômica, não ficando de fora a atividade securitária, certamente. Pode-se antecipar que a lei adota princípios que vão muito além daqueles já consagrados, como o do “poluidor-pagador”, na mais estrita responsabilidade civil objetiva do risco criado, inovando através do princípio “poluidor-consumidor” – por exemplo, ou seja, quem consome é igualmente responsável pelos resíduos que produz. O alcance de tais determinações ainda não é integralmente conhecido, mas o ordenamento será complementado e regulamentado em seguida. Também nesta seara o mercado segurador será instado a oferecer novos conceitos de coberturas aos seus clientes-segurados.

No artigo 40 da Lei 12305/2010, há expressa menção ao seguro e, na forma como foi determinado, enseja preocupações.  O mencionado artigo determinou o seguinte: “no licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com resíduos perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou à saúde pública, observadas as regras sobre cobertura e os limites máximos de contratação fixados em regulamento. Parágrafo único. O disposto no caput considerará o porte da empresa, conforme regulamento”. Comentários pontuais sobre este tema serão apresentados a seguir.

De início, cabe indicar que o Sisnama – Sistema Nacional do Meio Ambiente – é formado por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental do país.

Sobre o seguro, caberá à Susep regulamentar o referido artigo 40 da lei, determinando as regras sobre coberturas e limites de contratação, inclusive, segundo o disposto no parágrafo único, deverá determinar disposições diferenciadas dependendo do porte das empresas. Não será fácil a tarefa da Susep, até porque poderá ser inócua também. Conforme o 2º Plano Setorial da Indústria do Seguro, elaborado em 2004 pela então Fenaseg (atual CNSeg), com projeções para dez anos, ficou determinado que a natureza do seguro ambiental deveria ser afastada de qualquer medida impositiva, por ser totalmente incompatível com a natureza e a complexidade do risco afeto. Prossegue o mencionado Plano Setorial: o seguro obrigatório é instrumento ineficaz, na medida em que não consegue a adesão integral dos seguradores quanto à aceitação dos riscos inerentes. Deve ser preservado, sempre, o direito de o segurador avaliar, mensurar e tarifar individualmente cada risco, de acordo com métodos próprios, o que se torna inviável uma vez aplicada a obrigatoriedade do seguro, via tabelamento dos riscos cobertos e do preço do seguro.
São conhecidos exemplos que não atenderam a tais pressupostos, mas que, no entanto, não lograram êxito algum, diga-se. A Argentina é exemplo recorrente e até hoje o seguro ambiental não conseguiu sair dos termos da lei, apesar de sua obrigatoriedade (Ley 25.675, de 06.11.2002). No Brasil, o Estado do Pernambuco já havia determinado a mesma obrigatoriedade, desde 2002 (Decreto 23.941, de 11.01.2002), mas sem sucesso.

Quais serão os limites a serem regulamentados pela Susep, em atendimento à nova Lei? Se o referido Órgão Regulador prever conjunto de coberturas consistentes, tal como requer o risco ambiental e voltadas especificamente para aquelas situações de poluição ambiental acidental de natureza súbita e também, e necessariamente, de natureza paulatina ou gradual, nenhuma seguradora privada, tudo indica, terá interesse em oferecer este tipo de seguro em caráter obrigatório e portanto maximizado, ainda que destinado tão somente a novos empreendimentos. Um seguro – de fato – para riscos ambientais dever abranger, inquestionavelmente, riscos que vão muito além daqueles cobertos pelos seguros tradicionais de responsabilidade civil. Tratamos aqui de direitos difusos e não apenas de direitos individualizados, cujos bens têm titularidade conhecida. Referimos-nos, em contrapartida, àqueles bens de interesse geral da coletividade, sem titularidade particularizada; os difusos. Bens do povo, destas e das gerações futuras.

O seguro para riscos ambientais não pode ficar circunscrito às amarras de um clássico contrato de seguro de responsabilidade civil. Não é assim que funciona em mercados mais desenvolvidos do que o nosso, principalmente nos EUA, em cujo país este tipo de seguro é comercializado desde os anos 80. Mesmo a Europa era totalmente refratária a este tipo de seguro específico para os riscos ambientais e somente agora, em época mais recente e em razão das determinações impostas pela Diretiva 2004/35/CE, em vigor desde 2007, é que as Seguradoras e as Resseguradoras daquele Continente passaram a operar com modelos de apólices bastante abrangentes. Antes disso, era comum excluírem os “riscos ecológicos puros” em suas cláusulas de coberturas para responsabilidade civil de poluição ambiental, o que representava uma exclusão taxativa e conduzia o seguro próximo à inocuidade, uma vez analisado sob a real e necessária proteção que ele deve oferecer e garantir em relação aos bens naturais, ao ecossistema e aos hábitats, por exemplo. Então, se a Susep determinar que a proteção se limite ao risco de poluição súbita, nada de novo terá criado, além do grau de cobertura usualmente oferecido pelo mercado nacional de seguros, há mais de trinta anos. Diante desta possibilidade, também a lei deixará de ser cumprida, teleologicamente analisada, uma vez que este tipo muito reduzido de cobertura não pode, por si só, oferecer a proteção que se espera ao meio ambiente porventura afetado pelos resíduos sólidos. Por outro lado, se ela impuser a cobertura ampla, de natureza gradual, estará inviabilizando, tudo indica, a comercialização do seguro na esfera privada.

No desdobramento do mesmo tema, se a Susep sugerir, diante das dificuldades encontradas, a criação de uma Seguradora estatal para a assunção maximizada dos riscos, tal proposta se reverterá em algo totalmente fora de propósito, situando-se na contramão da modernidade do sistema segurador. Propor a criação de pool de seguradores, mantida a obrigatoriedade do seguro ambiental, poderá ensejar aquilo que poderíamos chamar de um “DPVAT-Verde”, igualmente reprovável – tudo indica e mais ainda se for adotado procedimento igual àquele encontrado no atual seguro DPVAT (de veículos), ou seja, a distribuição do resultado dos prêmios arrecadados entre entidades várias, o que descaracteriza um autêntico pool de seguradores para assunção de riscos. No âmbito do preço do seguro ambiental, pretender tarifá-lo por tabela é algo tão irreal, quanto a sua compulsoriedade na contratação.

Na Europa, após o novo regramento insculpido pela já citada Diretiva 2004/35/CE, os Estados-membros têm incorporado os novos ditames aprovados pelo Parlamento Europeu aos seus respectivos ordenamentos nacionais, sem qualquer tipo de ingerência nesta área securitária, ou seja, o seguro tem sido lembrado apenas como mais uma entre outras garantias financeiras que são exigidas dos empreendedores de riscos, de livre opção deles. Este, sem dúvida, é o melhor modelo legislativo. O risco da poluição ambiental não pode ser repassado exclusivamente para o âmbito do seguro e da iniciativa privada. Assim retratou a lei espanhola sobre o tema: Lei 26, de 23 de outubro de 2007 (artigos 24, 25 e 26). As garantias financeiras, determinadas pela Espanha, são as seguintes: apólice de seguro; aval de entidade financeira; ou constituição de reserva técnica mediante a dotação de um fundo com investimentos financeiros respaldados pelo setor público. Os custos que devem ser cobertos também abrangem os danos ecológicos: águas, espécies silvestres, hábitat, mares, rios, contenção e limpeza, outros.

As garantias financeiras não podem ser inferiores a 20 milhões de euros. O Fundo que também foi criado na Espanha, o denominado Fundo de Compensação de Danos ao Meio Ambiente do Consórcio de Compensação de Seguros (art. 33), provido com base em sobretaxa dos prêmios das apólices originais, destina-se a prolongar a cobertura para as responsabilidades seguradas nas apólices primárias, e em seus términos, por aqueles danos que, causados durante as atividades autorizadas durante o período de vigência dos seguros, se manifestaram ou são reclamados depois do transcurso dos prazos de manifestação ou de reclamação admitidos pela apólice, e que sejam reclamados, no máximo, em trinta anos. Também o mesmo fundo garante o fato de as seguradoras se encontrarem em liquidação ou já liquidadas, no momento da efetiva reclamação dos danos havidos. Todas essas garantias passaram a ser exigidas na Espanha a partir de 30 de abril de 2010.

Na Argentina, vale repetir, em razão da compulsoriedade do seguro, nenhuma seguradora ofereceu produto adequado aos ditames e abrangência da lei. O mercado procurou se adaptar através da adoção de seguros de garantia, mas que certamente não têm o mesmo objeto e alcance de um seguro específico de riscos ambientais.

Em razão do disposto no artigo 40 da Lei 12305/2004, cuja determinação tem caráter discricionário para as entidades do Sisnama, uma vez que o órgão licenciador pode, mas não está obrigado a exigir a contratação do seguro de danos causados ao meio ambiente, espera-se que de fato as entidades estaduais possam estudar melhor o tema, de modo a visualizarem e conhecerem a realidade da aplicação do referido seguro no Brasil. Esta conscientização do problema dependerá, entretanto, do teor da regulamentação que será efetivada pela Susep. Se os dispositivos normativos se apresentarem de forma irreal, certamente os órgãos do referido sistema não terão a oportunidade de conhecer os fatos e passarão a determinar a contratação compulsória do seguro, ainda que a exigência venha a se mostrar inócua. Não há dúvida, também, de que o empresário recorrerá ao Judiciário, uma vez prejudicado os seus interesses legítimos enquanto empreendedor, caso a cobertura securitária exigida lhe seja negada por mais de duas seguradoras consultadas. Tudo isso poderia ser evitado, contudo.

Em função dos exemplos já malsucedidos e encontrados em outros países o Poder Legislativo Brasileiro deveria ter submetido o tema ao próprio mercado nacional de seguros, antes mesmo de impor uma regra que dificilmente poderá ser materializada com eficácia. Não aproveita a ninguém o desuso da lei, a sua ineficácia em razão das circunstâncias e dos valores que permeiam os temas regrados. A Susep, por sua vez e de modo a atender à determinação imposta pela Lei 12305/2010, terá árdua tarefa pela frente, senão uma missão impossível de ser concretizada. Que prevaleça, então, o bom senso e a razoabilidade em proveito do meio ambiente que se quer ter protegido, de fato.

Walter Polido, advogado e consultor especializado em seguros ambientais www.polidoconsultoria.com.br

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Sobre Antonio Carlos Teixeira

Executivo de Comunicação I Assessor Estratégico I Sustentabilidade/Baixo Carbono I Editor I Editor do blog TerraGaia //// Executive of Communication I Strategic Advisor I Sustainability/Low Carbon I Editor I TerraGaia blog Editor.
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